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La relazione annuale del presidente dell’Ordine

11/01/2002 Da alcuni decenni i rapporti tra potere legislativo, potere esecutivo ed ordine giudiziario sono in Italia non rare volte turbati da eccessi ed invadenze, che ne turbano il necessario equilibrio istituzionale.

Tali rapporti dovrebbero invece essere fondati su un assoluto e reciproco rispetto delle funzioni attribuite dalla Costituzione.

Non sono pertanto ammissibili né l'invito proveniente da un sottosegretario al ministero degli interni a privare della libertà personale alcuni giudici per una decisione da loro emessa, né l'invito di un procuratore generale della Repubblica presso una corte di appello a neutralizzare gli effetti di una legge approvata dal Parlamento.

Non vi può essere un'equa amministrazione della giustizia, se non è garantita l'indipendenza del giudice, il quale solo alla legge deve obbedienza.

Le leggi, d'altra parte, devono essere interpretate ed applicate secondo la volontà del Parlamento che le ha approvate; non sono pertanto ammissibili interferenze nel procedimento di formazione delle norme o proteste contro il loro contenuto, provenienti dalla magistratura.

Per tali ragioni il consiglio dell'Ordine di Brescia, nella convinzione che sia essenziale per la libera e civile convivenza la effettiva separazione dei poteri, ha ritenuto doveroso esprimere nel mese di novembre il proprio dissenso in relazione all'iniziativa dell'associazione sindacale dei magistrati, che aveva indetto una sospensione delle udienze per esprimere pubblicamente anche una critica ad alcune leggi recentemente approvate dal Parlamento.

Nel corso dell'anno 2001, e soprattutto negli ultimi mesi della precedente legislatura, sono state approvate diverse leggi in materie relative all'amministrazione della giustizia, al diritto di difesa ed all'esercizio della professione forense.

Un giudizio positivo può essere espresso per la legge che ha modificato la disciplina della protezione e delle sanzioni per coloro che vengano ritenuti collaboratori di giustizia, avendo imposto un termine massimo di sei mesi da quando costoro abbiano manifestato la volontà di collaborare perché possano rilasciare dichiarazioni utilizzabili contro altre persone. Un giudizio certamente positivo deve essere espresso per la legge che ha modificato la disciplina del patrocinio delle persone non abbienti, prevedendo che dal 1° luglio dell'anno 2002 questo sia a spese dello Stato non solo nei processi penali ma anche nei processi civili ed amministrativi e prevedendo che anche in tali processi le persone ammesse al patrocinio gratuito possano nominare un difensore di loro fiducia; questa legge assegna inoltre agli ordini nuovi compiti, stabilendo che l'istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato nei processi civili ed amministrativi venga presentata al consiglio dell'ordine degli avvocati e che sia decisa da tale organo in via anticipata e provvisoria ed in via definitiva poi dal giudice con la sentenza e stabilendo che i consigli degli ordini svolgano un servizio di informazione e consulenza relative all'accesso a tale patrocinio, alla difesa d'ufficio ed ai costi dei procedimenti.

Al fine apprezzabile di rendere effettiva l'assistenza difensiva, è stata poi approvata una legge che modifica le disposizioni in materia di difesa d'ufficio: se un giudizio positivo deve essere espresso per le norme che stabiliscono il diritto del difensore d'ufficio ad essere retribuito dallo Stato per le prestazioni svolte, quando abbia assistito delle persone irreperibili o quando dimostri di avere inutilmente eseguito le procedure per il recupero del suo credito, e per le norme che attribuiscono agli ordini il compito di predisporre gli elenchi ed i turni dei difensori d'ufficio e di gestire il servizio di designazione del nominativo del difensore, in modo che la scelta di questi sia sottratta al potere discrezionale del magistrato, delle perplessità giustificano invece le norme che prevedono i criteri di formazione degli elenchi dei difensori d'ufficio, stabilendo che possano esservi iscritti solo i nominativi di coloro che dimostrino di avere esercitato la professione in materia penale per almeno due anni o abbiano partecipato a dei corsi di aggiornamento professionale, con la conseguenza manifestamente non ragionevole che colui che non abbia tali requisiti non possa essere nominato difensore d'ufficio nemmeno in procedimenti per lievi contravvenzioni e possa al tempo stesso, essendo iscritto all'albo e quindi abilitato all'esercizio della professione, essere invece nominato difensore di fiducia in procedimenti relativi anche a gravi delitti.

D'altra parte, non può nemmeno essere condivisa la norma che prevede che i corsi di aggiornamento professionale, per coloro che intendano essere inseriti nell'elenco dei difensori d'ufficio, possano essere organizzati, oltre che dall'ordine, anche da una, ed una soltanto, associazione privata, quale la camera penale, ove sia costituita.

In ogni caso i consigli degli ordini del nostro distretto hanno voluto, come era loro dovere, adempiere a tutti i compiti loro assegnati dalla legge e sono riusciti, pur nel ristretto ed ordinario termine di 15 giorni previsto per l'entrata in vigore della legge, ad avviare il sistema di designazione del difensore di turno mediante servizio telefonico, hanno proceduto alla formazione di nuovi elenchi dei difensori d'ufficio ed hanno, con la scuola forense distrettuale e con la camera penale, organizzato il corso, che dovrebbe essere istituito ogni anno, di aggiornamento professionale per consentire soprattutto ai giovani avvocati ed ai praticanti di essere poi inseriti nell'elenco. Deve tuttavia essere rilevato che troppe volte il difensore, di fiducia o d'ufficio, non si presenta all'udienza del procedimento penale nel quale ha ricevuto l'incarico, con la conseguenza che in tali casi viene nominato in sua sostituzione un altro difensore, il quale deve pertanto improvvisare argomentazioni e scelte difensive, con conseguente inadeguata tutela del diritto di difesa. Il consiglio dell'Ordine di Brescia ha pertanto invitato i colleghi ad una rigorosa osservanza del loro dovere di partecipare alle udienze o di incaricarvi un sostituto ed ha deliberato di cancellare dall'elenco dei difensori d'ufficio coloro che non ottemperino a tale dovere e di valutare poi il loro comportamento ai fini disciplinari. Non viene d'altra parte rispettato il diritto di difesa, quando il giudice, nei casi di rinuncia o revoca del precedente difensore, non concede al nuovo difensore un termine congruo per lo studio degli atti processuali o quando deliberi che il dibattimento prosegua anche prima che quel termine per il difensore sia scaduto. Un giudizio negativo deve essere dato alla legge che, modificando un principio del nostro ordinamento giuridico, ha previsto che la persona sottoposta ad indagini od imputata, che intenda in un interrogatorio esporre le proprie ragioni difensive, assuma anche l'ufficio di testimonio qualora in tale occasione rilasci dichiarazioni relative ad altre persone sottoposte ad indagini od imputate per un reato connesso: da un lato può venire limitato il diritto di difesa, essendo possibile che una persona rinunci ad essere interrogata e quindi ad esporre le proprie ragioni nel timore di non essere ritenuta veritiera e di essere quindi inquisita anche per il reato di falsa testimonianza per le dichiarazioni che rilascerebbe in relazione ad altri, da un lato può assumere l'ufficio di testimonio colui che in ogni caso ha pur sempre un proprio interesse processuale nel rilasciare delle dichiarazioni.

Negativo è poi il giudizio sulla legge che ha sottratto al cittadino italiano la possibilità di ricorrere alla Corte europea dei diritti dell'uomo per ottenere un'equa riparazione dei danni derivanti dalla violazione del diritto ad ottenere un provvedimento giurisdizionale entro un termine ragionevole; attribuendo la decisione su tale richiesta di riparazione dei danni alle corti di appello italiane, si è voluto porre termine all'elevatissimo numero di condanne emesse a carico dello Stato italiano dalla Corte europea per l'inammissibile durata dei processi, non è stata rimossa alcuna delle cause che comportano tale durata e si è impedito che un diritto fondamentale dell'uomo, il diritto al processo in un tempo ragionevole, previsto dalla convenzione europea di salvaguardia dei diritti e delle libertà fondamentali, avesse la sua tutela presso l'organo previsto a tale fine dalla stessa convenzione.

Positiva è invece certamente la valutazione che deve essere data al decreto legislativo, che, disciplinando l'associazione tra avvocati, ha escluso la possibilità di parteciparvi a tutti coloro che non siano iscritti all'albo forense. È un principio di civiltà che il giudizio sulle leggi debba essere espresso considerando l'interesse generale dei cittadini e non ha già l'interesse di un gruppo determinato di persone e deve pertanto essere espresso un giudizio nella sostanza positivo sulla legge di delega al Governo ad adottare entro un anno decreti legislativi in materia di diritto societario; sono in particolare condivisibili i principi direttivi contenuti in tale legge volti a limitare la rilevanza penale di alcuni fatti alla loro effettiva e concreta idoneità a ledere i diritti altrui, alla intenzionalità del dolo ed alla necessità che i reati societari siano puniti più gravemente quali reati fallimentari solo quando quei reati abbiano causato od abbiano concorso a causare il dissesto; non può essere condivisa invece la mancata previsione di reato fallimentare nel caso, tra i più frequenti, in cui la falsità in bilancio o in altre comunicazioni sociali nasconda lo stato di insolvenza. È stata oggetto di aspre polemiche la legge che ha modificato alcune norme del codice di procedura penale relative alle rogatorie internazionali; si è stabilito che tali rogatorie debbano essere eseguite osservando le disposizioni della convenzione europea di assistenza giudiziaria del 20 aprile 1959, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge n.215 del 1961, ed osservando le disposizioni di altre convenzioni internazionali e del diritto internazionale generale e si è stabilita la inutilizzabilità degli atti che vengano compiuti in violazione di tali disposizioni; può essere ritenuta forse espressione di eccessivo formalismo la disposizione della convenzione europea di assistenza giudiziaria che impone che i documenti acquisiti mediante rogatorie internazionali debbano essere accompagnati dall'attestazione di conformità agli originali, ma tale disposizione della convenzione europea, come ogni altro atto avente efficacia legislativa, avrebbe già dovuto e dovrà essere osservata.

Deve essere espresso infine un giudizio negativo sulla recente adesione del Governo italiano all'accordo governativo tra gli Stati dell'Unione europea, avente il fine di consentire l'immediata esecutività di provvedimenti restrittivi della libertà personale emessi da autorità giudiziarie straniere: pare infatti già sufficiente il procedimento di estradizione previsto dal codice di procedura penale e dalle convenzioni internazionali ed è necessario che in relazione ad ogni provvedimento coercitivo possano sempre essere esercitati il diritto di difesa ed il controllo di un giudice diverso dall'autorità giudiziaria che quel provvedimento abbia emesso; ad eccezione della sempre più necessaria separazione delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri, non dovrebbe pertanto essere adeguata la nostra Costituzione ad un tale accordo governativo, ma dovrebbe un eventuale accordo essere adattato ai principi di garanzia e di libertà della persona previsti dalla nostra Costituzione.

Continua l'inefficienza dell'amministrazione della giustizia penale e civile, che non dà ai cittadini italiani il servizio cui invece avrebbero diritto.
Più dell'85 per 100 dei reati continua a rimanere impunito, non venendone identificati gli autori. L'azione penale è esercitata di fatto con la più assoluta discrezionalità; nella provincia di Brescia la maggior parte dei reati di ingiuria, diffamazione, quando questa non sia commessa in danno di magistrati, di percosse, di lesioni dolose, di truffa e di appropriazione indebita sono destinati all'estinzione per prescrizione, non venendo nemmeno esercitata per essi l'azione penale entro cinque anni dalla data della loro commissione.

L'entrata in vigore nell'anno 2002 delle norme che regolano la competenza penale del giudice di pace comporterà che per alcuni di tali reati il giudizio potrà essere disposto, anche in assenza della richiesta del pubblico ministero, in seguito a ricorso della persona offesa: è ragionevole ritenere che tale nuova normativa potrà evitare l'estinzione dei reati per prescrizione, ma non può che essere espressa perplessità sull'attribuzione della competenza penale a persone prive della necessaria esperienza. D'altra parte, la riforma del giudice unico di primo grado, come era prevedibile, non è stata di alcuna utilità per ridurre l'eccessiva durata dei processi penali; nel nostro distretto in un anno presso la maggior parte degli uffici giudiziari i procedimenti nuovi sono ben più numerosi di quelli conclusi, con la conseguenza inevitabile che la già eccessiva durata del processo tende ad aumentare: in un anno infatti i procedimenti penali pendenti davanti ai giudici per le indagini preliminari sono aumentati di oltre il 19%, i procedimenti penali pendenti davanti ai giudici dei tribunali sono aumentati di oltre il 57% e solo i procedimenti penali pendenti davanti ai tribunali collegiali ed alla corte d'appello sono diminuiti.

Ma è sempre l'amministrazione della giustizia civile nello stato di maggior degrado e nella condizione più grave ed inaccettabile. I processi civili iniziati dopo il 30 aprile 1995 ed affidati al tribunale ordinario hanno ormai una durata quasi pari a quella che avevano i processi prima di tale data.

D'altra parte, in un anno i procedimenti civili pendenti davanti ai giudici di pace nel distretto sono aumentati di oltre il 15% e nella sola provincia di Brescia di circa il 26%, i procedimenti civili pendenti davanti ai tribunali sono aumentati di oltre il 6%, mentre solo quelli pendenti davanti alla corte di appello sono sia pure di poco diminuiti.

Una sostanziale denegata giustizia vi è poi e soprattutto per le parti nelle migliaia di processi che erano già pendenti alla data del 30 aprile 1995, che rimangono tuttora pendenti e sono affidati per la decisione ai giudici onorari aggregati: in essi il rinvio per la precisazione delle richieste conclusive è ormai alle udienze dell'anno 2005 e questo comporterà che per il solo giudizio di primo grado saranno stati necessari non meno di dieci anni; il diritto del cittadino ad avere tempestiva giustizia è in tal modo gravemente violato.

Il consiglio dell'Ordine di Brescia nel mese di giugno 2001 ha con lettera segnalato, senza alcun esito, al ministro della giustizia la gravità della situazione dell'amministrazione della giustizia civile in Brescia, soprattutto in relazione ai procedimenti ormai pendenti da più di 6 anni ed affidati per la decisione ai giudici onorari aggregati: è stato segnalato che il limitato numero di costoro, solo sette in luogo dei dodici previsti nell'organico, ed il modesto numero di sentenze emesse comportano che in un anno venga definito con la decisione circa un decimo dei procedimenti civili pendenti, con la aberrante conseguenza che questi, qualora non vengano abbandonati dalle parti con la rinuncia alla tutela dei loro diritti, potrebbero essere tutti conclusi solo tra molti anni.

Ma tutto nella amministrazione della giustizia civile nella nostra provincia esprime degrado ed inefficienza: i locali del tutto inadeguati in cui vengono tenute le udienze, le disfunzioni costanti nelle notificazioni e nelle esecuzioni mobiliari. Non ha avuto alcun esito positivo nemmeno la lettera inviata dal consiglio dell'Ordine di Brescia nel mese di maggio 2001 al direttore generale dell'organizzazione giudiziaria e degli affari generali del ministero della giustizia, con la quale veniva segnalata la intollerabile situazione dell'ufficio notificazioni, esecuzioni e protesti nella nostra provincia, essendo in servizio un numero di persone inferiore alla metà di quelle previste nell'organico, e veniva chiesta l'adozione dei necessari provvedimenti affinché il servizio delle notifiche e delle esecuzioni potesse essere svolto in modo conforme alle esigenze di un paese civile. Il ministro della giustizia ha annunciato che intende presentare tra sei mesi un disegno di legge di riforma del processo civile, predisposto da un'apposita commissione e volto a ridurre i tempi di tale processo ed a favorire soluzioni alternative di conciliazione tra le parti: le disastrose condizioni attuali della giustizia civile rendono una tale riforma auspicabile, alla condizione che con essa non si ricorra agli abusati e non condivisibili espedienti di alterazione e di involuzione autoritaria del processo, mediante la limitazione del contraddittorio tra le parti, la preferenza per i procedimenti sommari e cautelari in luogo del giudizio di cognizione e l'assegnazione delle decisioni a giudici onorari privi delle necessarie capacità ed esperienza professionali; tuttavia ogni ulteriore riforma del processo civile sarà ben poco utile e le condizioni della amministrazione della giustizia penale e civile non potranno mai migliorare se non si vorrà procedere ad una radicale revisione dell'organizzazione degli uffici giudiziari, con l'aumento in modo non irrisorio del numero dei giudici, con una ben diversa distribuzione sul territorio degli uffici e con l'adeguamento, senza le attuali ed incomprensibili sperequazioni, dell'organico dei giudici e degli impiegati amministrativi al numero degli abitanti in ogni circoscrizione.

Deve invece essere rilevata una significativa e positiva riduzione della durata dei processi amministrativi nel nostro distretto: benché l'organico dei giudici rimanga inadeguato, l'udienza per l'adozione di misure cautelari viene fissata molto rapidamente, non è rara nella stessa udienza anche la decisione della controversia in forma abbreviata e nell'anno 2001 sono stati definiti con sentenza processi in numero superiore del 23% al numero di nuovi ricorsi presentati; non può infine essere ignorato che il tribunale amministrativo regionale nel nostro distretto ha istituito un sito internet, al quale i difensori possono molto opportunamente accedere per prendere immediata visione dei provvedimenti giurisdizionali emessi.

Una apprezzabile brevità hanno anche i processi davanti alle commissioni tributarie di primo grado e davanti alla sezione di Brescia della commissione tributaria di secondo grado, essendo ormai frequente che le decisioni vengano emesse solo dopo alcuni mesi dalla presentazione del ricorso.

Un'amara e severa valutazione deve tuttavia essere compiuta sul sistema di accesso alla professione forense. Da troppi anni ormai ed invano viene chiesta, ma non da tutti, una radicale riforma di tale sistema, che non è idoneo a garantire una adeguata preparazione professionale in tutti coloro che superano l'esame di abilitazione. Da troppi anni ormai si assiste inoltre alla sperequazione, contraria ad ogni decenza, nei criteri di valutazione adottati dalle commissioni d'esame nei diversi distretti, con il risultato che un numero sempre maggiore di praticanti si trasferisce per l'ultimo semestre della pratica in ordini forensi di altri distretti, dove il superamento dell'esame è molto più facile.

Sarebbero opportuni un esame di accesso ad una scuola forense con frequenza obbligatoria e biennale, il superamento di esami intermedi, il contemporaneo svolgimento di adeguata pratica forense ed infine un esame di abilitazione alla professione, ma a tale fine è evidentemente necessaria una legge. I consigli degli ordini del distretto hanno ritenuto opportuno istituire una scuola forense, affinché, sia pure con frequenza non obbligatoria in assenza di una prescrizione normativa, possano essere istituiti corsi di preparazione per i praticanti e corsi di aggiornamento professionale per gli avvocati. La scuola, nel cui consiglio direttivo vi sono i rappresentanti dei cinque ordini del distretto, un magistrato ed il preside della locale facoltà di giurisprudenza, ha il programma di rendere sempre più intensa l'attività di formazione, anche in collaborazione con gli insegnanti di tale facoltà universitaria.

Nello svolgimento dell'attività giudiziaria e dell'attività forense la rigorosa osservanza della legge da parte dei giudici, dei pubblici ministeri e dei difensori è necessaria, ma non sufficiente: deve essere integrata dal rispetto delle norme deontologiche. L'amministrazione della giustizia potrà essere tanto più equa quanto più giudici, pubblici ministeri ed avvocati saranno consapevoli dell'importanza di tali norme e della loro osservanza. La giustizia disciplinare esercitata da molti consigli degli ordini e dal consiglio superiore della magistratura pare tuttavia troppe volte inadeguata ed evanescente. Nessun organo di una giustizia ordinaria o di giustizia disciplinare d'altra parte dovrebbe essere composto da persone scelte secondo criteri di appartenenza a partiti politici od a correnti sindacali fondate su ideologie politiche: è pertanto certamente opportuna la riforma dei criteri di elezione dei componenti del consiglio superiore della magistratura; la proposta di sostituire le elezioni con criterio proporzionale con le elezioni con collegio uninominale ridurrebbe ma non impedirebbe l'ingerenza delle diverse correnti politiche dell'associazione sindacale dei magistrati nella scelta dei candidati; sarebbe pertanto necessario ricorrere a criteri che escludano del tutto una scelta dei candidati fondata su valutazioni politiche. Numerosi sono coloro che da più parti chiedono che cambi il modo di operare del difensore, che dovrebbe agire quale un imprenditore, teso ad utilizzare ogni mezzo anche pubblicitario per acquisire clienti. Un tale modello di avvocato tuttavia non è in alcun modo accettabile.

È proprio della nostra cultura che l'uomo, pur con gli inevitabili condizionamenti e cedimenti, possa e quindi debba decidere chi essere e come agire. Gli avvocati italiani hanno pertanto il dovere di chiedersi quale avvocato vogliano essere e quale avvocato vogliano per il futuro e non possono sottrarsi alla responsabilità di tale scelta. Sempre nuovi sono gli strumenti, i sistemi di comunicazione, i rapporti interpersonali che una società complessa quale la nostra offre, ma non mutano, perché non ne appaiono altri migliori, i principi sui quali deve essere fondata la professione forense: la lealtà e la correttezza in luogo della furbizia, il dovere di difesa dei diritti altrui in luogo dell'interesse personale, il dovere di colleganza in luogo dell'utilizzo di mezzi di promozione professionale, la dignità davanti ad ogni potere in luogo dell'opportunismo, in sostanza, inseparabile dalla libertà, l'etica della responsabilità.

Brescia, 11 gennaio 2002

avv. Luigi Frattini
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